Le rapport SETA dévoile l'histoire tourmentée du partage du fardeau à l'OTAN

Un institut turc qui publie juste avant Ankara

À quelques jours du sommet de l'OTAN à Ankara, prévu les 7 et 8 juillet 2026, l'institut de recherche turc SETA (Foundation for Political, Economic and Social Research) a publié un rapport dense qui retrace, sur plusieurs décennies, l'histoire tumultueuse du partage du fardeau financier au sein de l'Alliance atlantique. Le document s'intitule sobrement « Defense Spending Debates within NATO: The Transformation of Transatlantic Security and Burden Sharing », et il tombe à un moment charnière où la question de qui paie quoi, et combien, redevient le nerf de la guerre diplomatique entre alliés.

Ce n'est pas un hasard de calendrier. Le rapport souligne explicitement que le sommet d'Ankara revêt une signification particulière, à la fois comme réaffirmation du rôle indispensable de la Turquie au sein de l'Alliance et comme occasion de refaçonner les débats sur les dépenses de défense à la lumière du nouvel environnement sécuritaire mondial.

Pourquoi ce rapport mérite d'être lu en entier

Ce que SETA réussit à faire, c'est relier des décennies de tensions transatlantiques à la décision la plus radicale jamais prise par l'OTAN en matière budgétaire: l'engagement pris en juin 2025 au sommet de La Haye de porter les dépenses de défense et de sécurité à 5 % du PIB d'ici 2035. Ce chiffre, qui aurait semblé irréaliste il y a dix ans, est aujourd'hui la norme officielle vers laquelle les 32 pays membres doivent converger, à l'exception de l'Espagne, qui a obtenu une exemption partielle.

Le rapport insiste sur le fait que les décisions issues du sommet d'Ankara seront déterminantes pour la solidité de la capacité de défense collective de l'OTAN et pour la pérennité du lien transatlantique. Ce n'est pas une déclaration anodine venant d'un institut basé dans le pays hôte du sommet.

Le pacte de 2 % né à Cardiff en 2014

Pour comprendre l'ampleur du chemin parcouru, il faut remonter au sommet du Pays de Galles en 2014, où les Alliés avaient fixé pour la première fois un objectif chiffré clair: consacrer au minimum 2 % du PIB national aux dépenses de défense. À l'époque, cet engagement répondait directement à l'annexion de la Crimée par la Russie, un choc géopolitique qui avait brutalement rappelé à l'Europe que la paix sur le continent n'était pas acquise pour toujours.

Pourtant, dix ans plus tard, seuls 23 des 32 membres de l'OTAN avaient effectivement atteint ce seuil de 2 %, selon les données citées par plusieurs analystes de la défense. Cette lenteur d'exécution illustre un problème structurel que le rapport SETA documente avec précision: les engagements collectifs de l'OTAN ont historiquement souffert d'un déficit chronique de mise en œuvre, chaque pays interprétant à sa manière l'urgence de la menace.

Le choc de l'invasion de 2022 et l'accélération de La Haye

Il aura fallu l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie en février 2022 pour véritablement précipiter un changement de paradigme. Le rapport rappelle que cette agression a déclenché une hausse sans précédent des budgets de défense européens, avec une progression réelle de 11 % dès 2023, puis une accélération continue les années suivantes.

C'est dans ce contexte que le sommet de La Haye, tenu les 24 et 25 juin 2025, a acté l'objectif désormais célèbre de 5 % du PIB d'ici 2035, réparti entre 3,5 % pour les dépenses de défense dites « pures » (équipements, personnel, opérations) et jusqu'à 1,5 % pour des dépenses de sécurité élargie, incluant la cyberdéfense et les infrastructures critiques.

Trump et la logique du partage équitable

Le rapport SETA consacre une section entière à la transformation de la logique stratégique américaine envers la relation transatlantique. L'administration Trump a introduit une pression de partage du fardeau qualitativement différente des précédentes administrations, en liant plus explicitement la crédibilité de l'engagement américain à la conformité des alliés avec les attentes politiques de Washington.

Sur ce point précis, je crois que Trump a eu raison de bousculer des décennies de confort budgétaire européen. Les États-Unis assumaient encore récemment près des deux tiers des dépenses de défense totales de l'OTAN, un déséquilibre qui n'était plus tenable politiquement à Washington, quel que soit le parti au pouvoir.

Une Europe qui répond par un réarmement accéléré

Face à cette pression, les alliés européens et le Canada ont réagi par ce que le rapport décrit comme une impulsion de réarmement d'une rapidité historiquement sans précédent. En 2025 seulement, les dépenses de défense européennes et canadiennes ont augmenté de plus de 90 milliards de dollars, soit une hausse de près de 20 % par rapport à l'année précédente, portant le total combiné à plus de 571 milliards de dollars.

La Norvège est même devenue, pour la première fois de l'histoire de l'OTAN, le pays membre européen dépensant le plus par habitant en matière de défense, dépassant les États-Unis sur ce critère précis, un symbole fort de ce basculement.

L'Espagne, la Hongrie et le refus assumé

Le rapport SETA, comme plusieurs analyses concordantes publiées avant le sommet d'Ankara, pointe du doigt les pays qui traînent des pieds. L'Espagne reste le critique le plus vocal de l'objectif des 5 %, ayant obtenu une exemption formelle lors du sommet de La Haye tout en n'ayant atteint que tout récemment le seuil des 2 %. Selon un rapport de POLITICO cité dans les analyses préparatoires au sommet, la République tchèque, la Hongrie, la Slovénie et même le Royaume-Uni ont réalisé des progrès jugés insuffisants depuis le sommet de 2025.

Cette lenteur de certains alliés européens, dont plusieurs entretiennent des relations ambiguës avec Moscou ou une méfiance déclarée envers l'intégration européenne, illustre une fracture persistante au sein même du camp occidental, à un moment où l'unité de façade masque des divergences profondes sur la perception de la menace russe.

Le Royaume-Uni, un cas révélateur des limites de la comptabilité créative

Le cas britannique est particulièrement instructif: Londres affirme atteindre 4,1 % du PIB dès 2027 selon de nouvelles définitions comptables incluant les activités de ses services de renseignement, une méthode qui permet d'afficher une progression flatteuse sans nécessairement augmenter les dépenses militaires classiques au même rythme. Cette pratique, documentée par plusieurs analystes indépendants de la défense, nourrit un scepticisme légitime sur la solidité réelle des chiffres avancés par certains gouvernements européens.

Le rapport SETA qualifie d'ailleurs les nouveaux objectifs de dépenses de « flous, souples et mous », une critique acerbe qui souligne l'absence de mécanisme de sanction contraignant en cas de non-respect des engagements pris à La Haye.

Un forum industriel entier dédié à la production

Selon les observateurs cités dans les analyses préparatoires, le sommet d'Ankara sera moins consacré à de grandes déclarations stratégiques qu'à des questions très concrètes d'exécution budgétaire et industrielle. Une journée entière, celle du 7 juillet, sera dédiée à un forum de l'industrie de défense, signe que les Alliés veulent transformer les engagements financiers en capacités militaires tangibles plutôt qu'en simples pourcentages abstraits sur un document officiel.

Le secrétaire général Mark Rutte a résumé cette priorité en identifiant trois axes pour le sommet: la transformation des investissements de défense, l'innovation de l'industrie de défense, et le maintien du soutien à l'Ukraine, trois piliers qui structureront l'ensemble des discussions à Ankara.

La livraison de capacités, nouveau mot d'ordre de l'Alliance

Les observateurs de l'OTAN anticipent que trois thèmes domineront le sommet: l'adaptation de l'Alliance vers une posture de défense collective face à des compétiteurs de rang comparable, la livraison effective de capacités militaires au rythme exigé par l'environnement sécuritaire actuel, et la résilience technologique et industrielle. Ce dernier point rejoint directement les préoccupations exprimées par plusieurs experts sur l'écart persistant entre les budgets votés et les livraisons d'équipements réellement effectuées sur le terrain.

Cette obsession de l'exécution, plutôt que de la seule promesse budgétaire, marque une maturation bienvenue du débat au sein de l'OTAN, qui a trop souvent, par le passé, confondu l'annonce d'un chiffre avec la résolution réelle d'un problème militaire.

Une garantie collective devenue politiquement conditionnelle

Le rapport SETA identifie un changement qu'il juge structurellement inquiétant: la transformation de la logique américaine vers un encadrement conditionnel de l'article 5, la clause de défense collective qui est la pierre angulaire de l'OTAN depuis sa fondation en 1949. Lorsque la crédibilité de cette garantie devient fonction de la conformité des alliés aux attentes politiques de Washington plutôt qu'une obligation de traité indépendante, l'architecture de dissuasion qui a protégé l'Europe pendant des décennies entre dans une zone d'ambiguïté structurelle, selon les termes mêmes du rapport.

Cette analyse n'est pas de la pure spéculation théorique: elle se traduit concrètement par le fait que plusieurs alliés planifient désormais leurs structures de force et leurs cycles d'acquisition en tenant compte de la possibilité d'un engagement américain réduit ou conditionnel, une réalité qui aurait semblé impensable il y a dix ans à peine.

Le prix stratégique d'une Europe qui doit apprendre à se défendre seule

Cette évolution force les Européens à accélérer des initiatives autonomes, de la Coopération structurée permanente de l'Union européenne au Fonds européen de défense, en passant par des propositions de pilier européen formel au sein même de l'OTAN. Le sous-secrétaire américain à la Guerre, Elbridge Colby, a d'ailleurs appelé en février 2026 à une « OTAN 3.0 » où les Européens assumeraient une responsabilité bien plus large, une orientation confirmée depuis par plusieurs annonces du Pentagone sur le redimensionnement de la présence militaire américaine en Europe.

Cette dynamique, aussi inconfortable soit-elle pour certains alliés européens habitués au parapluie américain, force une clarification salutaire des responsabilités réelles au sein de l'Alliance, même si le prix à payer, en termes de tensions transatlantiques, ne doit pas être minimisé.

Des dizaines de milliards déjà engagés depuis 2022

Le rapport rappelle que les membres de l'OTAN ont envoyé des dizaines de milliards de dollars d'aide militaire à l'Ukraine depuis le début de l'invasion russe à grande échelle en février 2022. En avril 2026, les Alliés se sont engagés à fournir 60 milliards de dollars supplémentaires d'aide militaire à Kiev, un montant qui illustre la constance du soutien occidental malgré la durée du conflit.

Fait notable souligné par plusieurs analystes: les contributions à l'effort de guerre ukrainien sont désormais explicitement comptabilisées dans le calcul des dépenses de défense nationales au sens des critères de l'OTAN, ce qui incite indirectement les alliés à maintenir, voire augmenter, leur soutien à Kiev pour respecter leurs objectifs budgétaires.

Zelensky attendu à Ankara, un signal politique fort

Le secrétaire général Mark Rutte a confirmé que le président ukrainien Volodymyr Zelensky assistera au sommet de deux jours à Ankara, réaffirmant que la sécurité de l'OTAN et celle de l'Ukraine sont désormais indissociablement liées. Cette présence, loin d'être symbolique, permettra des discussions directes au sein du Conseil OTAN-Ukraine et du Groupe de contact pour la défense de l'Ukraine sur les modalités concrètes du soutien futur.

Cette continuité du soutien à Kiev, malgré les tensions budgétaires internes à l'Alliance, démontre que la solidarité occidentale envers l'Ukraine reste, à ce stade, une ligne rouge que même les gouvernements les plus réticents sur les dépenses de défense n'osent pas franchir publiquement.

DIANA et les tentatives d'accélérer l'innovation de défense

Au-delà des chiffres bruts, le sommet abordera également les progrès de DIANA, l'accélérateur d'innovation de défense de l'Atlantique Nord, qui a par exemple octroyé en avril un contrat de recherche et développement à une entreprise technologique britannique spécialisée dans la robotique sous-marine. L'objectif affiché est de réduire les barrières administratives qui ralentissent traditionnellement l'adoption de nouvelles technologies militaires au sein des appareils de défense nationaux.

Cette dimension d'innovation, souvent éclipsée par les débats plus spectaculaires sur les pourcentages de PIB, constitue pourtant un enjeu tout aussi déterminant pour la compétitivité militaire à long terme face à des adversaires comme la Russie ou la Chine, qui investissent massivement dans les technologies de rupture.

Le fossé persistant entre promesse budgétaire et livraison industrielle

Le rapport SETA, comme d'autres analyses publiées la même semaine, souligne un décalage préoccupant entre l'ambition affichée par les gouvernements alliés et ce qui est réellement réalisable dans les capitales, compte tenu de la bureaucratie persistante, de l'aversion au risque et du manque de délégation appropriée au sein des ministères pour permettre des dépenses avec suffisamment d'agilité.

Cette lenteur bureaucratique, si elle n'est pas corrigée rapidement, risque de transformer les engagements historiques pris à La Haye en simples promesses non tenues, un scénario catastrophe que le sommet d'Ankara doit impérativement éviter s'il veut préserver la crédibilité de l'Alliance face à Moscou.

Un rapport qui refuse la complaisance

Le grand mérite du rapport SETA est de refuser la complaisance sur l'état réel du partage du fardeau au sein de l'OTAN. En retraçant méthodiquement l'histoire des engagements pris depuis Cardiff en 2014 jusqu'à La Haye en 2025, il rappelle que les grandes déclarations solennelles n'ont de valeur que si elles se traduisent par une exécution budgétaire et industrielle rigoureuse, année après année, sans exception ni exemption de complaisance.

Le sommet d'Ankara, les 7 et 8 juillet 2026, sera à cet égard un test décisif: soit les Alliés démontrent qu'ils sont capables de transformer l'engagement des 5 % en capacités militaires concrètes et livrées dans des délais raisonnables, soit ils confirment les craintes exprimées par le rapport quant à des objectifs « flous, souples et mous » qui ne survivront pas à la première crise sérieuse.

La responsabilité collective d'un Occident qui ne peut plus se permettre l'improvisation

Face à une Russie qui continue son agression en Ukraine, une Chine de plus en plus assertive, et un environnement sécuritaire mondial de plus en plus instable, l'Occident ne peut plus se permettre le luxe de l'improvisation budgétaire qui a caractérisé les décennies précédentes. Le rapport SETA, en documentant froidement cette histoire de promesses trop souvent non tenues, fournit un outil précieux pour évaluer si Ankara marquera enfin le moment où l'Alliance atlantique cesse de simplement promettre et commence réellement à livrer.

C'est cette transition entre la parole et l'acte qui déterminera, en dernière analyse, si l'OTAN reste la garantie de sécurité crédible qu'elle a été pendant plus de sept décennies, ou si elle glisse lentement vers une coquille déclarative dont la force réelle ne correspond plus à ses ambitions affichées.

Signé Maxime Marquette, chroniqueur

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